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Chine : Vérité et réalité sur ses opérations de prêt

Affirmer que les investissements chinois à l’étranger sont un « piège à dettes » est une erreur.

En mars 2021, Georgetown Law, le Peterson Institute for International Economics, AidData, le Center for Global Development et le Kiel Institute for the World Economy d’Allemagne ont publié conjointement un rapport intitulé « How China Lends : A Rare Look into 100 Debt Contracts with Foreign Governments ». En comparant 100 contrats de dette souveraine signés par l’Export-Import Bank of China (China Eximbank), la China Development Bank (CDB), des banques commerciales d’État chinoises et des départements gouvernementaux chinois et 142 contrats de dette souveraine signés entre le Cameroun et des créanciers bilatéraux, multilatéraux et commerciaux, le rapport souligne les différences dans les règles de prêt entre la Chine et les institutions occidentales classiques telles que le Club de Paris sur les quatre aspects suivants :

Premièrement, les contrats chinois contiennent des clauses de confidentialité inhabituelles, qui ont été introduites au moment du lancement de l’initiative « la Ceinture et la Route » (BRI). Selon le rapport, les clauses de confidentialité donneraient naissance au problème des « dettes secrètes » envers les pays du Sud et rendraient difficile pour l’Occident de calculer la viabilité de la dette de ces pays.

Deuxièmement, les contrats proposés par les créanciers officiels chinois engagent expressément les emprunteurs à exclure la dette de toute restructuration au sein du Club de Paris ou de toute autre restructuration multilatérale, ce qui entrave la mise en œuvre des principes fondamentaux du Club de Paris.

Troisièmement, les contrats chinois contiennent des clauses de défaut croisé et de résiliation croisée, qui tendent à donner à la Chine un pouvoir relationnel sur les pays du Sud et une influence plus forte sur leurs politiques intérieures et étrangères.

Quatrièmement, les prêts chinois aux pays étrangers nécessitent la tenue de comptes spéciaux aux fins de la gestion des risques, ce qui ponctionne les réserves de change des pays du Sud et affecte la précision de l’analyse occidentale de la capacité de ces pays à assurer le service de leur dette.

En fait, la méthode et le processus d’argumentation du rapport manquent de base scientifique, et ses conclusions sont indéfendables.

Des échantillons de contrats problématiques

Les échantillons utilisés dans le rapport sont sérieusement défectueux. Par exemple, la source des échantillons de contrats n’est pas claire, et les choix des échantillons et de la méthodologie de comparaison sont subjectifs et biaisés. Par conséquent, les conclusions ne sont guère convaincantes.

Les échantillons représentent les preuves de base pour la recherche et la conclusion du rapport, et la légalité, l’authenticité et la pertinence de la source des preuves déterminent directement la neutralité, la crédibilité et la scientificité des conclusions. Tout en affirmant que tous les contrats ont été obtenus auprès de sources ouvertes, le rapport accuse la Chine de garder les contrats de prêts souverains confidentiels et non transparents. Le rapport n’explique pas une contradiction : Comment les chercheurs ont-ils obtenu leurs informations si les contrats étaient confidentiels.

Le rapport a examiné 100 contrats de dette souveraine signés entre 24 nations en développement et la Chine entre 2000 et 2020, et les a comparés aux 142 contrats de dette souveraine signés par le Cameroun entre 1999 et 2017. Le problème de cette approche est le décalage et le manque d’hétérogénéité du pays choisi pour la comparaison : Le Cameroun n’est qu’un seul pays, et ses besoins de financement et sa structure de développement ne sont pas suffisamment diversifiés et hétérogènes. Comparer un pays de référence peu diversifié et un groupe de 24 pays très diversifiés réduit la validité de la conclusion de la recherche.

Un autre problème du rapport consiste à comparer 100 contrats bilatéraux de dette souveraine de la Chine avec 142 contrats de dette multilatérale et bilatérale du Cameroun. Sur l’ensemble des contrats chinois, les 76 contrats signés par la China Eximbank comprennent des prêts gouvernementaux préférentiels, des crédits acheteurs préférentiels et des crédits acheteurs ; les huit contrats de la CDB entrent dans la catégorie des prêts financiers de développement, qui sont essentiellement des prêts de banques commerciales. En comparaison, les contrats du Cameroun sont principalement signés avec des banques multilatérales de développement, avec des conditions plus favorables que celles offertes par la China Eximbank.

Au sein du marché international du financement du développement, les banques multilatérales de développement, les agences d’aide gouvernementales bilatérales, les institutions financières de développement et les banques commerciales sont fondamentalement différentes dans leur fonction, c’est pourquoi les prêts préférentiels gouvernementaux, les prêts de développement et les prêts commerciaux constituent différents types de prêts, avec des niveaux de revenus et des moyens de prévention et de contrôle des risques différents. La méthode utilisée dans le rapport, qui revient à comparer des pommes et des oranges, rend l’intention douteuse.

Un rapport de recherche scientifique et neutre choisirait de comparer les contrats de prêts préférentiels de China EximBank avec des contrats similaires d’institutions de prêts préférentiels soutenues par le gouvernement, telles que l’Agence française de développement (AFD), l’Agence japonaise de coopération internationale et la KfW d’Allemagne.

L’incapacité du rapport à fournir un nombre égal de contrats de prêts souverains bilatéraux similaires offerts par les pays occidentaux révèle deux choses : Premièrement, la méthode de recherche du rapport est défectueuse, et la corrélation entre les preuves et la conclusion est insuffisante. Deuxièmement, le rapport cherche à faire de la Chine la cible de tous, tout en évitant d’évaluer et de juger les institutions de prêts bilatéraux en Occident.

Sur les clauses de confidentialité

Selon le rapport, les contrats chinois contiennent des clauses de confidentialité « inhabituelles », qui interdisent aux emprunteurs de divulguer les clauses ou l’existence de dettes. Cependant, le principe de confidentialité est largement appliqué dans les contrats de prêt internationaux et la pratique consistant à ne pas divulguer d’informations détaillées sur les conditions des prêts est également assez courante.

À quelques exceptions près, les créanciers et les débiteurs souverains ne publient généralement pas le texte intégral de leurs contrats. Il n’existe aucune norme ou pratique uniforme de divulgation publique pour les prêteurs officiels bilatéraux. Les auteurs du rapport eux-mêmes admettent que « presque tous les créanciers officiels de l’OCDE et les créanciers non membres de l’OCDE n’ont pas rendu publics leurs contrats de prêt. » On trouve des clauses de confidentialité similaires dans les contrats de dette officielle bilatérale de l’AFD. La Banque arabe pour le développement économique en Afrique (BADEA), la Banque islamique de développement, le Fonds de l’OPEP pour le développement international et le Fonds koweïtien pour le développement économique arabe exigent tous que l’emprunteur garde confidentiels les documents et lettres du prêteur. Même la Banque asiatique de développement a des clauses de confidentialité dans ses accords de prêt. Les gouvernements débiteurs ne publient généralement pas non plus le texte de leurs contrats de prêt.

Les exemples susmentionnés montrent que la mise en place de clauses de confidentialité est une pratique courante pour les prêteurs. Pourtant, le rapport pointe du doigt la Chine, ce qui est dû soit à un manque de compréhension des pratiques commerciales courantes, soit à des arrière-pensées. En outre, la Chine n’est pas membre de l’OCDE, ni partie au système de notification des créanciers de l’OCDE, au Groupe des crédits à l’exportation (GCE) de l’OCDE ou au Club de Paris. Elle n’a donc aucune obligation de divulguer les informations relatives à ses prêts.

Sur les clauses « No Paris Club »

Selon le rapport, près des trois quarts des contrats de dette des échantillons chinois contiennent des clauses dites « No Paris Club », qui engagent expressément l’emprunteur à exclure la dette de toute restructuration au sein du Club de Paris des créanciers bilatéraux officiels et de tout traitement comparable de la dette. Le rapport affirme que ces clauses sont incompatibles avec la position et l’attitude de la Chine lors de la signature du Cadre commun de traitement de la dette du G20. Une telle conclusion unilatérale ne retient que les opinions favorables. Sans cadrer correctement l’argument, elle considère le modèle occidental de traitement de la dette souveraine comme la meilleure option pour la communauté internationale et tente d’entraver les efforts des pays créanciers émergents pour construire un nouveau schéma de traitement de la dette souveraine.

En soulignant la question des clauses du Club de Paris, les pays occidentaux tentent en fait d’intégrer la Chine dans leur cadre de règles en matière de dette, tout en reculant les limites de prêt, et, dans le même temps, d' »absorber en douceur » l’influence potentielle des prêts étrangers de la Chine dans leur cadre de règles, et de partager les avantages en termes de réputation des prêts souverains de la Chine.

Les principes du Club de Paris ne reflètent que les intérêts des pays créanciers occidentaux et ne sont pas reconnus par les autres pays créanciers émergents. Demander avec arrogance aux autres de respecter les règles témoigne d’un manque de « courtoisie élémentaire ». Les créanciers bilatéraux commerciaux et officiels qui ne sont pas membres du Club de Paris n’ont aucune obligation de respecter ces principes.

Ces dernières années, le marché international du financement du développement a connu de grands changements et le montant des prêts des pays du Club de Paris a diminué. Cela dit, le système actuel de gouvernance de la dette mondiale est toujours dominé par la structure « Club de Paris – FMI – Banque mondiale » de l’Occident. Mais, avec l’ampleur accrue des prêts souverains de la Chine et la pratique des prêts à caractéristiques chinoises, un nouvel ordre plus favorable aux pays en développement est en train de se mettre en place.

En remettant en cause les clauses « No Paris Club » des contrats chinois, les pays occidentaux s’immiscent dans le libre choix et les affaires intérieures des pays débiteurs, jetant une ombre hégémonique sur la cause du financement du développement international.

La signature de contrats de prêts contenant des clauses « No Paris Club » entre les pays débiteurs et la Chine est entièrement basée sur le principe d’égalité et de bénéfice mutuel. Il s’agit d’un choix fait par les pays débiteurs au mieux de leurs intérêts nationaux. Tous les pays devraient respecter le droit des autres pays à faire leur propre choix, au lieu de considérer les règles du Club de Paris comme des normes universelles qui doivent être observées par tous.

En réglementant le marché de la dette souveraine, les pays occidentaux n’ont pas tenu pleinement compte des besoins de financement du développement des pays en développement. Pire encore, ils ont mis des obstacles aux pays en développement pour qu’ils fassent leurs propres choix, et ont sacrifié leurs droits au développement pour protéger les soi-disant « normes du Club de Paris ». C’est mettre la charrue avant les bœufs. Pour parler franchement, les politiciens et les universitaires de certains pays développés estiment qu’ils ne devraient pas prêter aux pays en développement, et refusent également à ces pays la possibilité d’emprunter ailleurs.

Des conditions contractuelles particulières

Selon le rapport, par rapport à leurs homologues du marché du crédit officiel, les prêteurs chinois proposent des contrats contenant des garanties de remboursement plus élaborées ainsi que des clauses de défaut croisé, de résiliation croisée et de stabilité, ce qui leur confère un avantage sur les autres créanciers. Cette conclusion ne tient pas compte du contexte particulier des prêts à l’étranger de la Chine. Pour parvenir à un développement durable, les pays en développement doivent combler un énorme déficit d’infrastructures. Depuis le début du XXe siècle, le gouvernement chinois et les banques d’État ont accordé un grand nombre de prêts d’infrastructure aux pays à revenu faible ou intermédiaire.

Cependant, comme l’investissement et le financement des infrastructures impliquent souvent des capitaux importants et un risque accru, la satisfaction des besoins de financement des pays en développement est un problème épineux. Pour garantir la sécurité de leurs prêts souverains, les créanciers chinois ont inclus dans les contrats des clauses communément admises telles que le défaut croisé et l’annulation croisée.

La CDB est par essence une banque commerciale. Par rapport à la China Eximbank, elle a davantage besoin de gérer les risques de crédit et de liquidité par le biais de clauses contractuelles et d’utiliser des instruments de renforcement du crédit lorsqu’elle prête à des emprunteurs à haut risque. Néanmoins, le texte utilisé dans les contrats de prêt de la Chine est celui généralement accepté par le marché et les conditions sont conformes aux principes d’équité et d’équilibre des droits et obligations des parties concernées.

Les temps changent et la présence de la Chine dans le domaine des prêts souverains internationaux est devenue plus importante. La communauté internationale doit favoriser une vision objective des prêts souverains de la Chine à l’étranger.

Considérant les besoins de financement des pays bénéficiaires comme la priorité absolue, la Chine n’hésite pas à prendre des risques que d’autres prêteurs ne peuvent ou ne veulent pas prendre. Les institutions financières chinoises doivent donc améliorer les mécanismes de contrôle des risques.

Malgré leur besoin urgent de financement dans le domaine des infrastructures et dans d’autres domaines, les prêts commerciaux aux pays en développement, en particulier les prêts pour les infrastructures, ont été limités pendant longtemps. Cette situation est devenue un défi majeur pour l’économie mondiale. La principale raison en est que les investissements et le financement des infrastructures nécessitent un apport de capital important et impliquent une période de remboursement plus longue.

Au cours des deux dernières décennies, la Chine a accordé un grand nombre de prêts bilatéraux aux pays en développement par le biais de fonds politiques et commerciaux, leur apportant un soutien financier important pour la croissance de l’économie, la création d’emplois, l’amélioration des infrastructures et la promotion de l’industrialisation.

En outre, les prêts à caractère politique accordés par le canal bilatéral ne sont pas une invention chinoise. Les principaux pays occidentaux disposent tous d’institutions officielles de financement du développement similaires. La seule différence est que ces institutions sont en déclin. En apparence, ce déclin est une manifestation des contraintes budgétaires auxquelles sont confrontés les gouvernements occidentaux, mais fondamentalement, il est le résultat de l’idéologie libérale du marché qui fait des projets de subsistance un bénéficiaire plus probable de l’APD.

En conséquence, les projets d’infrastructure dont les pays en développement ont un besoin urgent ne reçoivent que peu d’attention : Les fournisseurs d’APD ne sont pas en mesure de financer de tels projets et les institutions commerciales ne s’y intéressent pas non plus en raison des risques élevés. La coopération financière de la Chine avec d’autres pays en développement va au-delà du modèle d’aide binaire « gouvernement contre marché » de l’Occident. Elle permet non seulement de combler le déficit de financement, mais aussi de révolutionner le concept de coopération financière.

En ce qui concerne les méthodes de gestion et de contrôle des risques, la Chine envisage de remplacer les moyens traditionnels de résolution des conflits a posteriori par des mesures préventives prises avant l’octroi des prêts. Une telle approche encourage les pays débiteurs à devenir des emprunteurs « responsables » dans le processus de financement du développement et à accroître leurs efforts en faveur du développement durable.

Le modèle de financement de la Chine, qui combine des fonds fondés sur des politiques et des fonds commerciaux, représente l’avenir du financement du développement. Ces dernières années, de nouveaux types de prêts mixtes avec des institutions officielles et commerciales comme prêteurs conjoints ont augmenté sur le marché mondial du financement.

Cela dit, lorsqu’on fournit un financement de développement aux pays en développement, il est important de contrôler et de réduire les risques d’investissement et de garantir la sécurité du capital. C’est pourquoi la Chine tente de remplacer les moyens traditionnels de règlement des différends par des outils contractuels qui empêchent le défaut de paiement des prêts souverains. Combinant les pratiques des banques commerciales et des institutions officielles, les contrats chinois visent à garantir un remboursement maximal en ajustant les outils contractuels standard, notamment en créant un compte de recettes basé sur le produit du projet afin de fournir des fonds supplémentaires pour le remboursement de la dette et d’alléger la pression sur le budget du gouvernement.

Il s’agit d’une mesure légitime pour assurer la sécurité du capital des prêteurs et d’une pratique commerciale communément acceptée. C’est également une pratique adoptée par certains créanciers officiels de l’OCDE – comme le souligne le rapport, 7 % des créanciers officiels de l’OCDE échantillonnés utilisent des dispositifs de garantie de remboursement.

Les dispositifs tels que les clauses de défaut, dans une certaine mesure, contraignent les débiteurs à remplir leurs obligations, ce qui est l’objectif même de la signature d’un contrat. Elles incitent les pays débiteurs à gérer correctement leur dette et à s’acquitter de leurs responsabilités en matière de remboursement, et à devenir des emprunteurs « responsables » jouissant d’une crédibilité internationale, tout en bénéficiant d’un accès aisé à des concessions de prêt. Cela permet d’améliorer la réputation des pays sur le marché international du financement du développement et contribue en fin de compte à leur durabilité économique et sociale.

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